自《中华人民共和国食品安全法（草案）》（以下简称该草案）提交第十届全国人大常委会第三十一次会议审议后，业内人士对该草案的热议达到了空前的高度，人们对于这部法律的出台翘首以待，希望这部法律的出台实施能解决我国日益凸现的食品安全问题，保障食品行业的健康发展。笔者有幸见到该草案全文，现就该草案内容提出几点个人看法，与大家探讨。
看法一：食用农产品和食品的界限尚不清晰
该草案对食品和食用农产品的界限没有划清。《农产品质量安全法》已于2006年颁布实施，该法监管的主要是食用农产品的安全。如果不能明确一个产品归属哪部法律管辖，势必会引起法律之间的交叉重复和执法时的疑义。
该草案对食品的定义为：“指用于人食用或者饮用的经加工、半加工或者未经加工的物质，包括饮料、口香糖和已经添加、残留于食品中的物质，但不包括只作为药品使用的物质。”《农产品质量安全法》对农产品的定义为：“指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。”两部法律都没有明细产品名单，大米、屠宰后的鸡鸭或干香菇等产品究竟属于“食品”还是“食用农产品”则难以划分，因此，我国亟待建立一份明细食品目录，分清产品具体归属哪部法律管辖，这样既利于企业自律，又利于政府监管。
看法二：统一监管在草案中没有体现
目前，我国对食品卫生安全实行分段监管为主、品种监管为辅的监管体制，监管权限分属农业、质检、工商、卫生、食药等近十个部门。分段监管的主要问题在于：公共资源浪费；重复执法增加企业经济负担；分段监管很难实现全程监控；问题出现后部门之间相互推诿责任；部门监管信息无法共享；消费者对多个权威部门发布的信息无所适从。就现在的形势来看，职责不清和职能交叉已成为现行食品安全监管体制中的突出问题，但草案没能从法律层面对此予以解决。
该草案将监管部门定为“生产、流通、餐饮服务监督管理部门”，将食品许可分为“生产许可”、“流通许可”和“餐饮服务许可”。这种明显的条块分割的结果只是部门利益的重新分配，对公共资源却没有整合，信息仍旧无法共享，势必造成重复执法、重复检测的现象，无端增加纳税人的经济负担。
从国外的成功经验看，食品安全统一全程监管是最为有效的方式，这也正是目前国内很多企业的心声。该草案应该明确食品安全监督主体，解决“各自为政、多头执法”问题。
看法三：食品安全标准没有明确定义
我国现行的标准分为国家标准、行业标准、地方标准和企业标准，该草案规定 “食品安全标准是强制执行标准，分为国家标准、地方标准；没有国家标准的，可以制定地方标准”，这条规定实际上是取消了行业标准，可能造成由于多个地方标准不吻合而引发纠纷的问题，如可能导致不符合甲地安全标准的食品生产转移到乙地继续生产却合法，不符合甲地安全标准的食品销售转移到乙地继续销售却合法的现象。就目前而言，地方食品安全的标准大都是照搬国家标准，地方一般受到财力、人力和物力的限制，很难实现先食品安全风险评估、后制定标准，所以规定地方制定食品安全标准需要十分谨慎。笔者认为食品安全在没有国家标准时应该允许制定行业标准，而不是地方标准，有国家标准后，该项行业标准即行废止为宜。
另外，该草案中对食品安全标准也没有明确定义，只是规定食品安全标准应包括8项内容。因此，笔者建议在附则中增加食品安全标准的定义。同时，该草案规定食品安全标准为强制执行的标准，这个无可争议，但是如果将食品检验方法与规程纳入强制执行标准就值得商榷。
看法四：与其他法律的衔接存在冲突
该草案关于肉类的部分规定与《动物防疫法》等法律要求不一致。如该草案中规定的“经营病死或死因不明的动物和动物产品、生产经营未经检疫或检疫不合格的肉类”内容，《动物防疫法》已做出了明确的规定，但二者处罚幅度不一致，处罚主体也不同。同样的行为，不宜有多个处罚主体和幅度。基于特别法优于一般法的原则，建议《食品安全法》中不再另作规定，只须写明对于此类行为，依照国家有关法律处理。
目前，涉及食品的法律还有《产品质量法》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》等，如何处理这些法律法规和《食品安全法》的关系需要认真研究。
看法五：监管码和GMP认证是否需强制执行
目前，质检部门在9类69种产品上开始实施全面实施电子监管，所有产品需100%加贴电子监管码才能上市，其中第一类就是食品。该草案中多次出现“食品安全监管码”的有关条款，这对于建立食品追溯体制十分必要，但是否有必要将监管码写入法律值得商讨。目前，食品上市，食品企业必须到质检部门申请12位数字码的QS生产许可证和16位数字UCC/EAN128商品条码，现在企业又必须再申请一个16位的电子监管码，虽然监管码通过“一件一码”的管理方式可以有效实现防伪目的，但是给企业增加了较大的成本负担。而QS本身就是“质量安全”的意思，QS标志无法防伪，无法查询真实性，还必须要监管码来保证，就等于QS许可标志受到质疑，这一点也值得考虑。
该草案还规定食品生产企业应当符合良好生产规范要求”，就是规定法律出台后，食品生产企业应通过良好生产规范认证（即GMP认证）。这项认证按照该草案“应当”二字来理解，应该是强制性的，但我国已颁布了《乳制品企业良好生产规范》（GB 12693-2003）等多部强制性标准，这项认证实际上和QS许可存在较多重复之处。
此外还有一些应当注意的问题而该草案并未涉及，如过期食品的处理已成为一个亟需规范的问题，建议该草案设置召回和监督处理的可操作性条款；该草案对新闻媒体在食品安全监管上规定只有“新闻媒体应当无偿开展食品安全知识和食品安全法律、法规、标准知识的公益宣传”一条，如何由法律约束性的发挥新闻媒体的监督作用是值得考虑的地方。
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